Un título de crédito es un acto administrativo que se emite en la fase de coactiva, teniendo esta fase dos sub-fases o etapas a su vez. Las etapas son: 1) preliminar y facilidades de pago, y 2) de apremio, donde se emite la “orden de pago inmediato”. El título de crédito se encuentra en la fase preliminar.
Cabe señalar que a menos que la coactiva llegue a la etapa de apremio todavía no se emitirán medidas cautelares como son el embargo, retención de fondos, secuestro de bienes muebles, etc.
Tanto el Código Orgánico Administrativo (COA), en su artículo 328, como el Código Orgánico General de Procesos (COGEP), en su artículo 316, permiten una impugnación directa a la orden de pago inmediato, bajo las causales dispuestas en las mencionadas disposiciones.
Pero, ni el COA ni el COGEP habilitan una impugnación directa al título de crédito, por lo que habría que esperar a que se llegue a la fase de apremio para interponer una acción judicial ante la “orden de pago inmediato”, salvo el ataque a las formalidades de emisión del título de crédito, como lo señalan los artículos 268 y 269 del COA:
Art. 268.- Requisitos de los títulos de crédito. Cuando se requiera emitir títulos de crédito por obligaciones a favor de la administración pública, estos deberán reunir los siguientes requisitos:
1. Designación de la administración pública acreedora e identificación del órgano que lo emite.
2. Identificación de la o del deudor.
3. Lugar y fecha de la emisión.
4. Concepto por el que se emite con expresión de su antecedente.
5. Valor de la obligación que represente.
6. La fecha desde la cual se devengan intereses.
7. Liquidación de intereses hasta la fecha de emisión.
8. Firma autógrafa o en facsímil del servidor público que lo autorice o emita, salvo en el supuesto de títulos de emisión electrónica, en cuyo caso, la autorización para su expedición se verificará de manera previa dentro del procedimiento administrativo pertinente.
La falta de alguno de los requisitos previstos en este artículo causa la nulidad del título de crédito. La declaratoria de nulidad acarrea la baja del título de crédito.
Ahora, si bien es cierto el COA no establece un “ataque directo” al título de crédito por causales distintas que no sean los requisitos para su emisión, este cuerpo normativo sí permite una reclamación o recurso administrativo para que se declare la nulidad de cualquier acto administrativo en uso de la potestad revisora que tienen las administraciones públicas. Así, en su artículo 106 se dispone lo siguiente:
Art. 106.- Declaración de nulidad. Las administraciones públicas anularán de oficio el acto administrativo, mediante el ejercicio de la potestad de revisión.- La persona interesada puede solicitar la declaración de nulidad del acto administrativo a través de la interposición de una reclamación o un recurso administrativo.- La o el interesado que se crea lesionado en un derecho subjetivo amparado en el ordenamiento jurídico, puede solicitar la declaración de nulidad del acto administrativo, aunque no haya comparecido al procedimiento administrativo, previamente.
Existe por lo tanto, una posibilidad revisora que tienen las administraciones públicas que podría solicitarse la realicen en la fase de coactiva y que está habilitada por el Código Orgánico Administrativo en razón de que el título de crédito es un acto administrativo.
También, en los casos de títulos de crédito emitidos por la Contraloría General del Estado el Reglamento para el ejercicio de la potestad coactiva de la Contraloría General del Estado en su artículo 14 permite un reclamo administrativo al título de crédito:
Art. 14.- Plazo para el pago voluntario.- Se concederá el plazo de diez (10) días para efectuar el pago voluntario, dentro del cual el deudor, de ser el caso, podrá solicitar facilidades de pago, presentar una reclamación; o, interponer una demanda de excepciones, suspendiéndose el inicio del procedimiento coactivo.
Por lo expuesto, la posibilidad de presentar un reclamo administrativo ante el título de crédito existe pero queda limitada a las formalidades de su emisión y a que se pueda probar fácilmente la arbitrariedad e ilegalidad formal en los antecedentes de su emisión, como son los casos de las “caducidades”, más no para una argumentación sustantiva o de fondo. Con todo, tampoco existe una garantía de que la administración pública de paso a los errores formales que ha cometido previo a la emisión del acto administrativo en cuestión. Esto lo decimos basándonos en un símil para la impugnación en sede judicial para la orden de pago inmediato, que lo señala el COGEP en su artículo 316 numeral 10:
Art. 316.- Excepciones a la coactiva. Al procedimiento coactivo solo se podrán oponer las siguientes excepciones: (…) 10. Nulidad del auto de pago o del procedimiento de ejecución por falsificación del título de crédito, por quebrantamiento de las normas que rigen su emisión o falta de requisitos legales que afecten la validez del título o del procedimiento.
Finalmente, ¿vale la pena presentar un reclamo administrativo por un título de crédito? Respuesta: en un escenario en el que se pueda demostrar la ilegalidad de los antecedentes formales de su emisión tal vez existan posibilidades de que la administración declare su nulidad. Pero consideramos que un reclamo administrativo en la etapa preliminar de la fase coactiva sobre discusiones de fondo, previas a la emisión del título de crédito, difícilmente tendrán cabida ante los ojos de la administración pública.
También hay que considerar que el reclamo sólo se puede realizar dentro del tiempo establecido para el pago voluntario, que es de 10 días de notificado el título de crédito de conformidad con el artículo 271 del COA.
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