Dentro de las responsabilidades civiles culposas, que determina la Contraloría General del Estado (CGE), están: a) la conocida “glosa” y, b) la menos conocida “orden de reintegro”.
Glosa es el término utilizado desde la alta edad media (siglo XII en Italia), por la escuela de los glosadores como sinónimo de observación, análisis o comentario. En esa época eran simples anotaciones que hacían al margen de los textos aquellos antiguos estudiosos del derecho. Entonces podríamos asumir que la glosa es simplemente el análisis de algo que está siendo analizado o estudiado.
La orden de reintegro en cambio, no tiene un antecedente histórico, que al menos lo conozcamos, sino únicamente la concepción de ser un mandato emitido por una autoridad pública (fiscal o judicial) respecto a la devolución de un dinero. En el caso de la CGE este es un organismo de control dentro de la administración pública.
Ahora, en la Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado (LOCGE) no hay una definición de lo que es una glosa. Así como lo leyó, no existe la definición de lo que es una glosa sino meramente se refiere a este término como una predeterminación de responsabilidad civil (Art. 53 número 1). ¿Será por eso que los funcionarios de la Contraloría a todo perjuicio económico le llaman, equivocadamente, glosa? Ese yerro señalado en la pregunta, de hecho, ha favorecido la defensa de quienes son imputados con una glosa (lo explicaremos más adelante) cuando no es ese el caso.
Respecto de la orden de reintegro, esta segunda modalidad de una responsabilidad civil sí es explicada claramente en la LOCGE. El artículo 53 número 2 de la mencionada ley indica que la orden de reintegro se ocasiona por haberse realizado pagos indebidos siendo éstos últimos: “cualquier desembolso que se realizare sin fundamento legal o contractual o sin que el beneficiario hubiere entregado el bien, realizado la obra, o prestado el servicio, o la hubiere cumplido sólo parcialmente”.
Dada la insuficiente señalización de conceptos expuesta en la LOCGE es que podríamos colegir que todo lo que no es orden de reintegro es una glosa. Así, glosa serían asuntos como: a) pérdida o daño de bienes institucionales, b) lucro cesante, c) decisiones equivocadas de la administración que ocasionaron perjuicio económico a la entidad, d) no cobro de multas a contratistas, etc.
La distinción entre las dos modalidades de una responsabilidad civil culposa es de suma importancia en la expedición de los actos administrativos de la CGE, ya que llamar glosa a lo que en realidad es una orden de reintegro o viceversa genera la nulidad de la resolución por violación de la mismísima LOCGE.
En la resolución 687-2017 de 15 de junio de 2017 la Sala Especializada de lo Contencioso Administrativo de la Corte Nacional de Justicia, en el recurso de casación interpuesto por la CGE, no casa la sentencia (ratifica la resolución del Tribunal Distrital de Loja) por lo siguiente:
“En el caso, esta Sala comparte el criterio del Tribunal ad quo, respecto a que la responsabilidad civil que debía determinarse en contra del actor correspondía a una orden de reintegro por pago indebido y no mediante glosa, tanto más que, como reza del fallo impugnado, se había incorporado como documentos de respaldo, la lista de los funcionarios que accedieron a la ‘compensación por ayuda social’, de esta forma eran plenamente identificables los beneficiarios de éste pago indebido..”
En cualquier caso que se analice, sobre un perjuicio económico ocasionado a la entidad, cuando han habido beneficiarios de un pago la figura a aplicarse siempre será una orden de reintegro, ya que como reza el artículo 43 de la LOCGE:
“La responsabilidad principal, en los casos de pago indebido, recaerá sobre la persona natural o jurídica de derecho público o privado, beneficiaria de tal pago. La responsabilidad subsidiaria recaerá sobre los servidores, cuya acción culposa u omisión hubiere posibilitado el pago indebido. En este caso, el responsable subsidiario gozará de los beneficios de orden y excusión previstos en la Ley”.
De lo expuesto en la ley, adicionalmente, al emitir una glosa por algo que en realidad es una orden de reintegro se viola el derecho de orden y excusión de quienes son responsables subsidiarios. Es decir, de que el procedimiento coactivo sólo se inicie contra quienes participaron en la gestión de pago una vez que los responsables principales (beneficiarios del pago) no pudieren pagar y se hayan agotado todas las posibilidades de cobro a estos últimos.
Recapitulando, no todo perjuicio económico es glosa. Mal aplicar la ley en este sentido viola:
- Constitución de la República del Ecuador, Art. 82.
- LOCGE, Art. 43, 53 número 1.
Y, la violación de la Constitución y la ley ocasiona la nulidad del acto administrativo de la CGE tal como lo dispone el Código Orgánico Administrativo en su artículo 105 número 1:
“Art. 105.- Causales de nulidad del acto administrativo. Es nulo el acto administrativo que:
1. Sea contrario a la Constitución y a la ley.”
Así que, cuando le notifiquen una predeterminación de responsabilidad civil culposa glosa (o la confirmación de la predeterminación) en la que se señale que existen beneficiarios de un pago indebido alégrese porque su caso tendrá una salida exitosa en los Tribunales Distritales de lo Contencioso Administrativo.
Adicionalmente, puede ver nuestro video sobre este tema.
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estimado doctor gracias por sus valiosas orientaciones jurídicas
Buenas tardes estimado Dr. agradeciendo siempre su criterio y orientación a los ciudadanos, especialmente a los servidores públicos en este campo. Tengo una inquietud y se deriva del hecho de que se me ha notificado con sanción administrativa y orden de reintegro a la vez por la misma causa, sobre una observación relacionada con un supuesto indebido incremento salarial del cual fui un mero beneficiario, es decir en ningún momento tuve injerencia en la decisión de autorizar el referido incremento. Sin embargo los demás beneficiarios solo fueron notificados con la orden de reintegro y no con sanción administrativa. ¿Es posible o existiría un error por parte del ente de control al establecer responsabilidad administrativa por ser beneficiario del pago? De antemano gracias por su gentil respuesta.
No conozco el detalle de su caso como para poder emitir una opinión certera.
La Contraloría sí puede imponer ambas sanciones a la vez.
La sanción administrativa a usted, puede ser por un tema distinto al pago indebido de incremento salarial (haberlo recibido)… como le indico, pero es mera especulación mía ya que no sé los detalles.
Gracias por su respuesta estimado Dr., en este caso el texto de la predeterminación de responsabilidad administrativa culposa en la parte pertinente dice: “Por beneficiarse del pago de remuneraciones mensuales unificadas en valores superiores a los establecidos por el MRL, esto es con un incremento de $… mensuales, ocasionando la disminución de recursos de la entidad…”, y como le había manifestado, esta sanción no les llega a los demás servidores que se beneficiarion del pago, a pesar de que estos también fueron beneficiarios del incremento. A ellos solo les llega la predeterminación con la orden de reintegro, mas no la de caracter administrativa culposa. Gracias una vez más.
BUENOS DIAS,
TENGO UNA CONSULTA DOCTOR, TENGO UNA NOTIFICACIÓN DE GLOSA SOLIDARIA QUE FUE EMITIDA EL 06 DE ABRIL DE 2022, PERO TENGO ENTENDIDO QUE LA CONTRALORIA GENERAL DEL ESTADO TENIA UN PLAZO DE 180 DIAS PARA NOTIFICARME ANTE LA REPUESTA QUE DIMOS CUANDO NOS NOTIFICACION DE LA RESPONSABILIDAD CIVIL (GLOSA) QUE FUE EL 09 DE SEPTIEMBRE DEL 2021
EN ESTA CASO CABE O NO LA CADUCIDAD DE LA SANCIÓN O NO APLICA
MUCHAS GRACIAS DE ANTEMANO
La caducidad que usted señala se cuenta desde la fecha de notificación de la predeterminación al último responsable solidario de la glosa hasta la fecha de notificación de la resolución a usted. Como no señala esa información, no se puede determinar si hay o no la caducidad que indica.
Hola Dr. Francisco por felicitarlo y agradecer su asesoramiento muy profesional, fui notificado con la orden de trabajo el 18 de enero del 2021, luego modificaron la orden de trabajo con fecha 1 de febrero del 2021, fui notificado con la predeterminación de orden de reintegro el 17 de enero del 2022, con registro de firma electronica de fecha 21 de enero del 2022, cabe la prescripción es este caso, por favor Dr. le solicito muy comedidamente.
Estimado Luis Alberto, no se puede responder a su pregunta con la información que indica.
Para identificar si se ha producido caducidad, por parte de la Contraloría, para aprobar un informe hay que contar 180 días hábiles desde la emisión de la orden de trabajo hasta la aprobación del informe, lo último usted no ha indicado.
Saludos.
Excelente articulo. Muy buenas preguntas tambine y respuestas. Gracias por compartirlo.
En una demanda contra al Contraloria de nulidad de Orden de Reintegro se violo la LOGCE, y de hecho, caducidad de la capacidad contralora de acuerdo al Art. 26 (Caducidad) de la LOCGE. En la demanda esta planteado daños y perjuicios por la violacion de al LOCGE y la Constitucion, La pregunta es: existen casos en los que al Contraloria haya sido condenada a pagar los daños y perjuicios ocasionados? Existe jurisprudencia (fallos de triple reiteracion) al respecto?
Hola Anibal, no hay casos de triple reiteración sobre lo que pregunta.
Pero, sí ha habido casos, en el pasado, que la Contraloría ha sido condenada al pago de indemnizaciones. No los conozco de cerca.
Dr. Aguirre, favor su ayuda:
1.- Tengo la presuncion de que el calculo del termino de 180 dias para aprobar un Informe especial de CGE no fue realizado detro del termino. Podria ser que se aprobo posterior a la fecha que consta en la sumilla inserta del documento. Esta sumilla se habria puesto 12 dias laborables despues de los acontecimientos de octubre de 2019.
Se podria solicitar la Guia de Recorrido en el Sistema de Correspondencia de CGE del Informe especial aprobado por Direccion Nacional de Predeterminaciones y dirigido para aprobacion al Contralor o delegado en Noviembre de 2019.
2. Que funcionario es el delegado del Contralor para estoas aprobaciones?.
Hay que evaluar si esta información es reservada o está fuera del ámbito de los datos personales del interesado, posiblemente lo sea. De todas formas, se puede realizar el pedido y de ser negado intentar solicitar esto con un hábeas data.
Las delegaciones para aprobar informes han ido cambiando con el tiempo, por lo que habrá que ver el informe en qué tipo de institución se realizó, de eso depende quién puede aprobarlo.
Doctor Aguirre, por favor, le realizo una consulta.
El proceso para acogerse a caducidad de glosa bien sea por haber transcurrido 7 años desde que fueron realizadas las actividades o por los 180 días desde la orden de inicio hasta la aprobación del examen final, ¿se lo puede realizar en etapa de predeterminación de responsabilidad civil o sólo cuando se emite la resolución?
Y, ¿este proceso se lo realiza únicamente en el ámbito de lo contencioso administrativo o la Contraloría puede establecer directamente esta caducidad previo trámite de quien ha sido notificado con la glosa?
Gracias por su respuesta.
Cuando se ha producido una caducidad se la puede indicar en cualquier etapa del juzgamiento a la CGE, lamentablemente este organismo históricamente ha reconocido únicamente la caducidad de los 7 años (Art. 71 LOCGE).
Se puede impugnar ante un Tribunal Distrital Contencioso Administrativo solo cuando se es notificado de una resolución, en el término de 90 días. Como indico anteriormente, no hay garantía de que la CGE acepte, en recurso de revisión, o declare de oficio otra caducidad a la ya mencionada.
Buenos días, quisiera saber si en mi caso aplica la caducidad de la glosa de los 7 años. Yo inicié mis actividades laborales de enero a marzo del 2012, recibí la primera notificación de inicio de acción de control en marzo de 2016, una segunda notificación de acción de control en agosto de 2018 y a la fecha octubre de 2021, tengo la predeterminación de responsabilidad civil culposa. Gracias.
Si su período de actuación fue de enero a marzo 2012, como indica, hasta la presente fecha ya han transcurrido más de 7 años, situación por la cual la Contraloría no puede pronunciarse.
Estimado doctor requiero su ayuda ante 2 notificaciones q me ha publicado la contraloría en un nuevo módulo de casillero electrónico q han implementado al ingresar como personas natural para elaborar la declaración y juramentada ayúdeme con su contacto tbn le envié un correo electrónico a correo de información
Estimado Dr. tengo una consulta. Fui notificado en el 2018 con una orden de reintegro, presenté los descargos respectivos de RECONSIDERACIÓN dentro del plazo y nunca más fui notificado con una respuesta. Este reciente 18 de agosto 2021 fui notificado con un título de crédito porque la orden de reintegro fue “ratificada en marzo del 2019” (lo cual nunca me notificaron). Pregunta: Para este supuesto también debió de haber aplicado una suerte de “notificación de admisión a trámite” para que opere la negativa tácita del Art. 85 de la LOCGE? Entiendo que solo me queda interponer excepciones a la coactiva, cree Ud. que cabe el argumento de “recurso pendiente Art. 316.6 COGEP y nulidad del título por no haber cumplido con el debido proceso 316.10 COGEP ligado a la falta de notificación”? Qué me recomienda?
El problema es que por la denegación tácita, Art. 85 y 71 de la LOCGE, (silencio administrativo negativo) de la CGE y al no haber ejercido usted su derecho a la defensa dentro de los 90 días término desde que transcurrió un año desde la admisión del recurso de revisión en sede administrativa, es que quedó en firme la orden de reintegro (esa es la lógica jurídica de este caso).
De acuerdo, el problema es que jamás he sido notificado con lo que ud denomina “desde la admisión del recurso de revisión en sede administrativa”, mal podría entenderse que operó el silencio administrativo negativo si ni siquiera han notificado la admisión del recurso para que empiece a contarse el año calendario, cierto?
Es correcto.
Estimados doctor. Trabajé en Talento Humano y en el 2017 realicé una liquidación de haberes de una ex trabajadora donde lamentablemente por error de calculo se pagó demás y ésta no quizo devolver en su momento. Ahora están realizando la auditoria y han detectado este tema, mi pregunta es ¿Que corresponderia si una orden de reintegro o una glosa?.Ademas han advertido ellos que puede ser las dos ¿ Es esto posible? Gracias su amable contestación..
Cabe una orden de reintegro contra la beneficiaria del pago.
No cabe glosa y a la vez orden de reintegro por el mismo tema.
Dr. Buenas tardes si se le canceló a una servidora pública y nunca fue a trabajar que procede glosa u orden de reintegro.
En razón de que existía previamente una relación laboral, es decir había fundamento legal, es glosa.
Dr. Francisco, como siempre, muy útil e interesante su artículo. Muchas gracias por compartirlo.
Buenas tardes, una consulta: en el caso de contratación a un gerente de proyecto que no cumplía con el proceso y se verifica en el informe de resultados preliminares que los directores de talento humano y los coordinadores generales administrativos financieros efectuaron el pago de la nómina a ese personal bajo contrato de servicios ocasionales aunque no procedía dichas contrataciones por incumplimiento de norma el este caso que el proyecto sea declarado emblemático para poder tener gerente. Este caso los gerentes mal nombrados deberían reintegrar valores? Es orden de reintegro o glosa ? Muchas gracias realmente este artículo fue muy claro y útil.
El trabajo realizado no puede ser desconocido en su pago. De ahí, el error en que no cumplan perfil es una falta administrativa para quienes los seleccionaron. Por lo tanto, podría llegar a ser orden de reintegro (valores pagados en exceso).. pero es muy temprano para afirmarlo.
Buenos días, una consulta. ¿Al haber una responsabilidad civil culposa, vía orden de reintegro, la parte coactiva se le aplicará primero al responsable principal y posterior a los subsidiarios?, o es simultánea? Gracias.
En teoría así debería ser. En la práctica el título de crédito es comunicado a todos, principal y subsidiarios; no obstante, el subsidiario tiene el beneficio de orden y excusión con lo cual puede argumentar que antes de que él pague la Contraloría deberá demostrar que el responsable principal no lo puede hacer.
Saludos Dr una consulta resulta que en una predeterminacion se le sanciona con glosa directa al Administrador por no cobrar la multa de un contrato y solidario a la empresa no debería ser al revés ya que la empresa es la beneficiaria directa de q no le cobren y de q no pague la multa y solidario si podría ser el Administrador, podría ser esto una causal para dar de baja esa glosa
En casos de multas no cobradas sí cabe la glosa.
Saludos cordiales, y en ese caso, cuál sería, según su criterio, el responsable directo y el solidario.
¿En qué caso? no entiendo qué es lo pregunta ni el contexto.
La Contraloría realizó un examen especial al rubro gastos de residencia pagados a personal, emitió una glosa civil para los benefiarios y también para los financieros. Justificaron hace un año y un poco más y resulta que hoy 5 de abril del 2021 les notifican confirmando la glosa, porque aducen que a la Contraloría en el incendio de octubre del 2019 se le quemaron las pruebas y como no se ha presentado justificativos le confirman la glosa, dando sesenta días para que paguen o presenten recurso de revisión.
Según su explicacion no debía ser glosa sino orden de reintegro ya que quienes se benficaron del pago fueron directamente los empleados. Ahora no se explica la razón de confirmación a pretesto que se les ha quemado los archivos y se basan en los antecedentes del informe. Que se puede hacer al respecto, considerando un atropello.
Su conclusión es correcta.
Deben presentar una demanda, contra la Contraloría, ante el Tribunal Distrital de lo Contencioso Administrativo más cercano al domicilio de los demandantes, señalando en la misma la violación de la LOCGE al haber expedido un acto administrativo en contra de la Constitución (errónea motivación) y la ley (LOCGE) y solicitar así la nulidad de la glosa (acto administrativo expedido con vicios).
Saludos.
Excelente Dr. Francisco Aguirre
Gracias
Buenos dias: La Contraloria realizo un Análisis del pago de Utilidades (2013) realizado por una empresa incautada por el estado, en el cual mi cargo era de Asistente. De esa revisión e ingresando a la página web de la CGE sale que tengo responsabilidad civil culposa. Que tramite debo hacer para solicitar todas las notificaciones que me hayan hecho y poder defenderme?
Debe solicitar, por medio digital o físico, a la Contraloría que le emitan copias certificadas de predeterminaciones o determinaciones, y sus respectivas notificaciones, que existan y consten en archivo contra usted.
Buenas noches Ab., en base a la consulta que le hice y agradeciendo su respuesta, el 13 Abril 2021 mediante escrito solicité a la Contraloria me remitan Copias Certificadas de Predeterminaciones y Determinaciones y a pesar que me he dirigido a las oficinas por 2 ocasiones no me han contestado, ahora que debo hacer?? Cabe mencionar que la compañía que nos pagó las utilidades es incautada pertenecía al grupo Isaias y actualmente está en liquidación.
Entendería que está planteando un recurso contencioso administrativo y por eso ha solicitado las certificaciones. Si la Contraloría no le ha entregado lo solicitado debe solicitar al Tribunal Contencioso Administrativo, en la demanda, que ordene a la Contraloría la entrega de estos documentos.
Excelente Dr. Francisco Aguirre.
Muy acertado su análisis, gracias por compartir sus conocimientos.