No es novedad que cuando se presenta un recurso de revisión ante la Contraloría General del Estado (CGE) este organismo se demore una eternidad en dar la admisión al mismo, al igual que en generar una resolución revisada en el caso de que se haya aceptado el recurso. Esto genera en los administrados gran ansiedad e incertidumbre y un alto nivel de inseguridad jurídica.
Veamos que señala la Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado (LOCGE) al respecto. El recurso de revisión se halla regulado en el mencionado cuerpo legal dentro de la sección tercera denominada “responsabilidad civil culposa”, capítulo quinto “determinación de responsabilidades” del título II “del sistema de control, fiscalización y auditoría del Estado”. Es importante hacer notar que la LOCGE no prevé la posibilidad de presentar el recurso de revisión para las responsabilidades administrativas ni para las responsabilidades civiles vía órdenes de reintegro. Esto es un tremendo vacío legal que genera más de una confusión entre los operadores de justicia y la misma Contraloría.
Cabe destacar que, para la “revisión” de las órdenes de reintegro la LOCGE dispone el recurso de reconsideración en su artículo 53.2 pero al mismo tiempo las excluye el recurso de revisión en su artículo 60; mientras que el Reglamento de Determinación de Responsabilidades emitido por la CGE en su artículo 43 habilita la presentación del recurso de revisión tanto para las responsabilidades administrativas como para las civiles culposas, es decir para todo acto administrativo por disposición del artículo 76.7.m de la Constitución del Ecuador que dispone lo siguiente:
Art. 76.- [Garantías básicas del derecho al debido proceso].- En todo proceso en el que se determinen derechos y obligaciones de cualquier orden, se asegurará el derecho al debido proceso que incluirá las siguientes garantías básicas: (…) 7. El derecho de las personas a la defensa incluirá las siguientes garantías: (…) m) Recurrir el fallo o resolución en todos los procedimientos en los que se decida sobre sus derechos.
En el siguiente gráfico podemos apreciar lo indicado:
Como señalamos, el recurso de revisión sólo está previsto en la LOCGE (ley expedida en el año 2002) para las responsabilidades civiles culposas – glosa, lo cual es violatorio de derechos para los casos que por omisión no se refiere. Pero, al haberse expedido la Constitución de la República del Ecuador en el año 2008 esta prevé en sus artículos 76.7.m y 173 que todos los actos administrativos, como es el caso de las resoluciones administrativas, son susceptibles de impugnación.
Es decir, en este caso un reglamento (Reglamento de Determinación de Responsabilidades) se superpone a una ley orgánica (LOCGE). Aunque esto es fácil de entender y de aplicar, no faltarán los juzgadores y funcionarios del referido organismo de control que bajo una línea de aplicación iuspositivista se confundan sobre lo expuesto y violen más de un derecho de los administrados.
Otro problema, y muy grave, que genera la presentación de un recurso de revisión son los tiempos que la ley dispone para su ejecución y que la CGE ha venido ignorando históricamente.
¿Qué dice la ley a este respecto?
El artículo 61 de la LOCGE dispone que una vez notificada la respectiva resolución, el administrado tiene el plazo de 60 días para interponer el recurso (en los casos que señala la ley y que según el reglamento de determinación de responsabilidad se aplica para cualquier tipo de responsabilidad/sanción) y en el plazo de 30 días el organismo de control se pronunciará sobre la procedencia (admisión) del mismo.
Los 30 días que la CGE tiene para pronunciarse admitiendo o no el recurso de revisión, lo que no equivale a emitir una resolución revisada, en la práctica se convierten en meses e incluso años de espera. Si lo mencionado todavía no fuera suficientemente malo o equivocado, hay que añadir que hay juzgadores (jueces de los Tribunales Distritales de lo Contencioso Administrativo) que interpretan la falta de pronunciamiento dentro de los 30 días como un silencio negativo y consideran que no se debería admitir una demanda si ha transcurrido más del término de los 90 días que dispone el Código Orgánico General de Procesos (Art. 306.1). Como ejemplo citamos el criterio de quien fue el juez ponente del juicio No. 09802-2021-01175 que señaló en su voto salvado:
(…) 8.6) En seguimiento de lo que detalla el procedimiento señalado en el artículo 61 ibidem y en orden cronológico de las actuaciones del administrado, éste recibió la resolución No. 14121 del 14 de mayo del 2018 que va de fojas 48 a 58, donde se la confirmó la responsabilidad civil solidaria, la que fue notificada el 20 de mayo del 2019 a fojas 47, de la cual interpuso recurso de revisión el 19 de julio del 2019, de fojas 59 a la 71, este recurso de revisión fue negado por la Contraloría General del Estado el 2 de junio del 2021 a fojas 73, es decir después de 652 días aproximadamente, de la fecha en la que, la Contraloría General del Estado, debió , pronunciarse, en atención a lo prescrito en el artículo 61, de su ley orgánica, esto es, en 30 días, es decir, si puso el recurso de revisión el 19 de julio del 2019, debió pronunciarse la Contraloría el 19 de agosto del 2019, aproximadamente, pero lo hace el 2 de junio del 2019, de forma extemporánea a lo que le manda la ley, y negando el recurso de revisión (…)
(…) sobre este particular, -la denegación tácita-, indudable es, que en el presente caso, operó la denegación tácita, porque la C.G.E., no respondió sobre el recurso de revisión, en el plazo que la ley le otorgaba, siendo el recurso de revisión puesto el 19 de julio del 2019 a fojas 59 a la 71 y la respuesta de la C.G.E., fue dada el 2 de junio del 2021 a fojas 73, mucho después a los treinta (30) días a la que estaba obligada; por este sentido, aunque tautológico sea, operó el recurso de revisión como, no concedido lo que se pide o solicita (…)
(…) 9.1) Por las consideraciones antes expuestas, este juez como miembro del Tercer Tribunal de lo Contencioso Administrativo No. 2 con sede en la ciudad de Guayaquil, provincia del Guayas, dicta su voto salvado, en la que, ADMINISTRANDO JUSTICIA, EN NOMBRE DEL PUEBLO SOBERANO DEL ECUADOR, Y POR AUTORIDAD DE LA CONSTITUCIÓN Y LAS LEYES DE LA REPÚBLICA, se rechaza la demanda, por haber sido extemporánea su presentación, por los motivos expuestos en esta sentencia, por lo que declara la legalidad de los actos administrativos dados por la Contraloría General del Estado e impugnados en la demanda.- Notifíquese.
¿Por qué se llegaría a producir un silencio negativo si la Contraloría no se pronuncia sobre la admisión del recurso de revisión dentro del plazo de 30 días?
Por una interpretación equivocada del segundo inciso del artículo 71 (caducidad de las facultades de la Contraloría General del Estado) de la LOCGE dispone lo siguiente:
Se producirá la caducidad de la facultad para resolver los recursos de revisión de una resolución original, o de reconsideración de una orden de reintegro, cuando hubiere transcurrido un año desde la notificación de la providencia respectiva (admisión o inadmisión del recurso) y no se hubiere expedido la resolución (revisada) que resuelva los recursos. En tal circunstancia las resoluciones originales materia de tales recursos quedarán firmes.
Al mencionado artículo hay que sumar lo que señala el primer inciso del artículo 85 (denegación tácita) de la LOCGE:
Las resoluciones (revisadas) de la Contraloría General del Estado, sobre impugnación de responsabilidades civiles culposas y sobre reconsideraciones de órdenes de reintegro, se someterán a los plazos previstos en esta Ley. Su falta de expedición causará el efecto de denegación tácita y el interesado podrá ejercitar las acciones previstas en la ley; sin perjuicio de las responsabilidades que correspondan al respectivo servidor por incumplimiento de plazos, al tenor de lo previsto en el artículo 212 de la Constitución Política de la República.
La correcta interpretación de los artículos citados es la siguiente:
- Transcurridos más de los 30 días que tiene la Contraloría para admitir o no un recurso de revisión esto no se convierte en una resolución revisada y por lo tanto no se podría configurar un acto ficticio (ficto) para el silencio negativo, ya que para eso se requiere una “providencia” de admisión del recurso.
- Si transcurridos más de los 30 días, mencionados en el párrafo anterior, el organismo de control sobrepasa el año y no se pronuncia tampoco se produce el silencio negativo porque el mencionado año debe contarse desde que exista la admisión expresa del recurso de revisión mediante una “providencia” emitida por la Dirección Nacional de Recursos de Revisión.
- Únicamente cuando exista una “providencia” de admisión del recurso y pase un año sin que la CGE expida una resolución revisada se produce el silencio negativo, lo que habilita al administrado a presentar una demanda subjetiva o de plena jurisdicción ante un Tribunal Distrital de lo Contencioso Administrativo.
- En el caso de que transcurran más de los 30 días para que la Contraloría admita o no el recurso y este organismo no se pronuncie se presenta entonces un vacío legal (laguna). Por lo cual, el administrado deberá presentar una demanda en la vía judicial antes de precluya su derecho de hacerlo, esto es dentro del término de 90 días desde que fue notificado de la resolución original.
Al menos, respecto de lo comentado, la Sala Especializada de lo Contencioso Administrativo de la Corte Nacional de Justicia se ha pronunciado en varias resoluciones. Tomando como ejemplo una de estas, tenemos la relacionada con el juicio No. 1804-2017-00194 en donde la Corte señala que el acto expreso de negativa del recurso de revisión habilita la presentación de una demanda en sede judicial. La parte pertinente de este juicio dice así:
(…) SALA ESPECIALIZADA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CORTE NACIONAL DE JUSTICIA; Juicio Nro. 1804-2017-00194, Sentencia de fecha 11/03/2022 a las 14:02 Actor: SEGURA ESTRELLA HUGO MARCELO; Demandado: CONTRALORÍA GENERAL DEL ESTADO; por todo lo expuesto se concluye que al haber un pronunciamiento expreso de la administración desapareció el acto ficticio de DENEGACIÓN TÁCITA O DESESTIMACIÓN, lo que trae como consecuencia a su vez que dicho acto administrativo expreso puede ser objeto de impugnación conforme lo manda el artículo 173 de la Constitución de la República del Ecuador, sin que sea lógico sostener que para efectos de contabilizar la temporalidad del recurso en sede judicial que se interponga, pueda ser contabilizado desde la configuración del silencio administrativo negativo (DESESTIMACIÓN O DENEGACIÓN TÁCITA) pues el mismo desapareció por efecto de haberse dictado el acto expreso, lo que implica que el tiempo para deducir el recurso de plena jurisdicción o subjetivo tiene que contabilizarse desde la notificación del acto expreso que en este caso desde el 15 de junio de 2021 (…)
Conclusión sobre lo expuesto: mejor no presentar un recurso de revisión ante la Contraloría General del Estado e ir directo a una impugnación en la vía judicial.
Suscripción
Registre, en los casilleros que están a la derecha, su primer nombre y correo electrónico para recibir gratuitamente nuestro mini curso.
Nota: no se emite certificado de asistencia o aprobación.