- Concepto
Las responsabilidades jurídicas que la Contraloría General del Estado puede determinar son de dos tipos: 1) responsabilidades administrativas culposas, y 2) responsabilidades civiles culposas. Las responsabilidades civiles culposas son de dos tipos: a) glosas, y b) órdenes de reintegro.
En esta ocasión nos referiremos a la orden de reintegro.
El artículo 53, en su numeral 2, de la Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado (en adelante LOCGE) establece lo siguiente:
“Art. 53 en forma privativa por la Contraloría General del Estado, cuando por los resultados de la auditoría gubernamental, se hubiere determinado que se ha causado perjuicio económico al Estado o a sus instituciones, como consecuencia de la acción u omisión culposa de los servidores públicos, o de las personas naturales o jurídicas de derecho privado (…) 2.- Dicho perjuicio se establecerá de la siguiente forma: (…) 2. Mediante órdenes de reintegro, en el caso de pago indebido. Se tendrá por pago indebido cualquier desembolso que se realizare sin fundamento legal o contractual o sin que el beneficiario hubiere entregado el bien, realizado la obra, o prestado el servicio, o la hubiere cumplido solo parcialmente. En estos casos, la orden de reintegro será expedida por la Contraloría General del Estado y notificada a los sujetos de la responsabilidad, concediéndoles el plazo improrrogable de noventa días para que efectúen el reintegro. Sin perjuicio de lo expresado, en el transcurso de dicho plazo, los sujetos de la responsabilidad podrán solicitar a la Contraloría General del Estado la reconsideración de la orden de reintegro, para lo cual deberán expresar por escrito los fundamentos de hecho y de derecho y, de ser del caso, adjuntarán las pruebas que correspondan. La Contraloría General del Estado se pronunciará en el plazo de treinta días contado a partir de la recepción de la petición y su resolución será definitiva, pero podrá impugnarse en la vía contencioso administrativa.- Ejecutoriada la resolución administrativa o el fallo judicial, según el caso, si no se efectuare el reintegro, la Contraloría General del Estado dispondrá la emisión del título de crédito al organismo competente o lo hará por sí misma según lo dispuesto en el artículo 57 de esta ley.” (énfasis añadido)
Primeramente, hay que tener claro que la orden de reintegro, como lo concibe la norma citada, es un acto de simple administración. Esto porque:
- El artículo 53 de la LOCGE acusa las palabras “predeterminación civil culposa y órdenes de reintegro”. Consecuentemente, la mencionada disposición trata sobre las predeterminaciones que corresponden a responsabilidades civiles culposas.
- Los oficios mediante los cuales la Contraloría General del Estado emite las “órdenes de reintegro” son elaborados y suscritos por la Dirección Nacional de Predeterminación de Responsabilidades y no por la Dirección Nacional de Responsabilidades; así consta en el artículo 18 del Estatuto Orgánico por Procesos de la CGE. Por lo tanto, las órdenes de reintegro son actos de simple administración que todavía no han sido confirmados por el organismo de control a través de la Dirección Nacional de Responsabilidades.
- La Corte Nacional de Justicia, dentro del juicio No. 01803-2019-00412 ha interpretado que el recurso de reconsideración de la orden de reintegro corresponde a un procedimiento administrativo recursivo o de segundo orden. Esto porque el recurso de reconsideración sólo puede ser planteado una vez que la orden de reintegro, que fue emitida en etapa de predeterminación, ha sido confirmada con una resolución, la cual únicamente puede ser emitida por la Dirección Nacional de Responsabilidades de la Contraloría.
- Origen
Segundo, la orden de reintegro conceptualmente tiene un requisito inexorable el cual es el “pago indebido”. El pago indebido es un pago o desembolso que no tiene fundamento legal o contractual.
Para ilustrar la diferencia entre lo que es una orden de reintegro y una glosa, con un ejemplo icónico, nos referiremos a la sentencia Resolución No. 687-2017 emitida por la Sala Especializada de lo Contencioso Administrativo de la Corte Nacional de Justicia.
El referido fallo trata sobre un caso en cual la máxima autoridad de una entidad pública (CODENPE) dispone el pago de un aguinaldo o bono navideño a los servidores públicos de esa entidad, esto es realizado con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley Orgánica de Servicio Civil y Carrera Administrativa (LOSCCA). Claramente ese pago era ilegal puesto que la LOSCCA ya prohibía cualquier ingreso adicional a la Remuneración Mensual Unificada de los servidores públicos. Al ser el pago ilegal, se cumple con el postulado conceptual de lo que es una orden de reintegro. El problema del caso es que la Contraloría emitió una glosa, por lo que al haber utilizado el organismo de control una figura jurídica inapropiada los jueces declararon la nulidad de la resolución.
- Responsables
Respecto a los responsables sobre una orden de reintegro, el artículo 43 de la Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado establece lo siguiente:
“Art. 43.- Responsabilidad principal y subsidiaria por pago indebido.- La responsabilidad principal, en los casos de pago indebido, recaerá sobre la persona natural o jurídica de derecho público o privado, beneficiaria de tal pago. La responsabilidad subsidiaria recaerá sobre o los servidores, cuya acción u omisión culposa hubiere posibilitado el pago indebido. En este caso, el responsable subsidiario gozará de los beneficios de orden y excusión previstos en la ley.”
La mencionada disposición señala que para una orden de reintegro, recordando siempre que la misma se produce cuando hay un pago indebido, hay dos tipos de responsables: 1) el responsable principal, y 2) los responsables subsidiarios. El responsable principal es quien recibió el pago y los responsables subsidiarios quienes facilitaron el mismo.
Algo sumamente importante es notar que los responsables subsidiarios tienen el beneficio de orden y excusión. El beneficio de orden es que la prelación de la obligación tiene que perseguirse primeramente al deudor principal y sólo si a este no fuere posible realizar el cobro entonces el acreedor puede ir en contra de los responsables subsidiarios; así, el beneficio de excusión se expresa en que los subsidiarios quedan momentáneamente “excusados” de responder por la obligación.
En el caso de la ya señalada Resolución No. 687-2017, los responsables principales son los servidores públicos beneficiarios del bono y los responsables subsidiarios son la máxima autoridad que dispuso el pago y los funcionarios de la Dirección Financiera del CODENPE.
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Buenas tardes estimado Francisco, presente un recurso de revisión a la CGE y no responde. Los 90 días termino para ir al contencioso, se cuenta desde la respuesta de la Contraloría al recurso de revisión o desde la resolución que confirmó la responsabilidad. Gracias su ayuda.
En su caso podría ir al Tribunal Distrital dentro de los 90 días término incluso si está presentado el recurso de revisión, o esperar a que la Contraloría responda a la petición del recurso y si el recurso es negado entonces desde ese momento tiene nuevamente 90 días término para ir a la vía judicial.